שדרוג המחשוב בביטוח לאומי: שישית מהפרויקט ב-11 שנים ו-755 מ' ש'

פרויקט תבל, לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי, נמשך כבר 11 שנים ומועד סיומו, שתוכנן להשנה, אינו ידוע. הוא חרג בתקציבו בעשרות אחוזים ועומד כיום על 755 מיליון שקלים – לא סופי. וה"דובדבן שבקצפת": מתוך 31 מערכות ליבה מתוכננות, רק שישית מהן, חמש מערכות – מומשו, כמו גם רק 2.5 מתוך עשרה מודולי ה-ERP – כשבמקור תוכננו 17 מודולים; כך קובע מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, בדו"ח 70-ג' שפרסם היום (ב').

"תבל הוא פרויקט עתיר משאבים ומורכב מבחינה טכנולוגית", כותב המבקר, "הפרויקט החל ב-2010 ותוכנן להימשך עד 2020, אך במשך השנים חלו בו עיכובים רבים. הפרויקט נועד לשפר את השירות לציבור וכן להשפיע בהיבטים נוספים, כגון מניעת טעויות במיצוי זכויות המבוטחים וחיסכון בתשלומים שגויים. חרף הביצוע החלקי של הפרויקט, התקציב שנוצל עד יולי 2019 חרג ב-58% מהתקציב המתוכנן המקורי".

"מערך המחשוב של הביטוח הלאומי כולל מערכות מידע רבות, התומכות בתהליכים המסתכמים בעשרות מיליארדי שקלים בשנה. לכן נודעת חשיבות רבה לתפקודן היעיל והתקין", נכתב. "מערך ה-IT לוקה בחוסר אחידות ובריבוי תוכנות ותשתיות".

מערכות IT בנות 30 ו-40 שנים

"חלק ממערכות המידע בביטוח הלאומי מיושנות ונמצאות בשימוש 30 שנים ויותר", נכתב בדו"ח. "כך למשל, גילן של מערכות המידע התומכות בענפי גמלאות עיקריים – 'זקנה ושארים' ו"נכות כללית" – הוא 47 ו-34 שנים בהתאמה. הגמלאות משולמות למאות אלפי מבוטחים, ושיעורן כ-60% מסך תשלומי הגמלאות, והן נתמכות במערכות מחשוב ישנות מאוד".

"פעילות המוסד לביטוח לאומי מצריכה מערך מחשוב מתכלל, הכולל תשתית נתונים מרכזית ואחידה שתספק מבט כולל על כל מבוטח", נכתב. "לכן, יזם המוסד ב-2009 את פרויקט תבל, שיעדו המרכזי הוא מימוש תפישת 'המבוטח במרכז'. הכדאיות הכלכלית של הפרויקט הסתמכה בין היתר על צמצום תשלומי-יתר ותשלומי-חסר למבוטחים, הנובעים מטעויות אנוש, ובשל היעדר ניהול מרכזי של המידע על המבוטחים וטעויות באלגוריתם במערכת המחשוב. "בהיקף הכספי הנרחב של פעילות המוסד, הסכום בגין טעויות עלול להגיע לעשרות מיליוני שקלים – ואף למאות מיליונים", צוין.

"במבחן התוצאה – יש כשל כולל בניהול התכנית"

"ב-2017", נכתב, "התעוררו קשיים נוספים בפרויקט ונוצרו עיכובים בלוח הזמנים ובתכולות המתוכננות. בשל העיכובים, ביטוח לאומי שכר צוות יועצי מחשוב. היועצים כתבו כי 'אף שהחזון של תבל נכון, הדרך שנבחרה למימושו לא הייתה נכונה, ולכן התפוקות מעטות ביחס לזמן הארוך ולהשקעות הגדולות… במשך כשבע שנים הוקם תהליך חלקי של ועדות רפואיות בעלות של כ-600 מיליון שקלים, אך הוא פועל בשני סניפים בלבד, כלומר יחס עלות-ביצוע נמוך מאוד… התשתיות שהוקמו לטובת הפיתוח נראות ברמה גבוהה, אין כל בעיה להמשיך ולבסס את פיתוחי ההמשך על תשתית זו. אך לדעתנו לא היה נכון לפתח באופן עצמאי את התשתיות האפליקטיביות בפרויקט. היה עדיף להשתמש במערכות מדף סטנדרטיות. במבחן התוצאה – לוחות זמנים, תקציב, תכולה – יש כשל כולל בניהול התכנית".

לגבי הטמעת מערכת ה-ERP, נכתב בדו"ח כי "נגזרת זו של תבל, פרויקט לב, אינו תומך במטרות תבל. הוא מסיט את המיקוד הניהולי, הוא עתיר משאבים כספיים – ולכן יש לשקול את המתכונת של המשכיותו".

מחשוב בן 30-40 שנה. המוסד לביטוח לאומי

עוד העלתה הביקורת כי "בעקבות העיכוב בפיתוח המערכות בתחום הליבה, חלק מהמערכות החדשות שיושמו בתבל פועלות בד בבד עם המערכות הישנות, מפני שהמערכות הישנות מקושרות למערכות שעדיין לא יושמו בתבל, ולכן אי אפשר להשביתן. מצב זה גורם לעומס עבודה, לבזבוז משאבים ולעלות של תחזוקת שתי מערכות בעת ובעונה אחת ושל תחזוקת הממשק ביניהן. הוא אף גורם למורכבות טכנולוגית ומגדיל את הסיכון לכפילויות ולטעויות".

בעקבות המשבר שאליו נקלע הפרויקט ב-2017, ביטוח לאומי התווה תכנית המשך עד סוף 2019, שכללה תכולות מצומצמות ביחס לתכנון המקורי. "נמצא כי ב-2019 חל עיכוב של ממש בפעילות המתוכננת בשל תקלות רבות, וזאת לאחר שכבר נוצל רוב התקציב שאושר לה. עוד נמצא כי תקציב הפרויקט לא כלל את כל העלויות הישירות המשויכות לפרויקט, כגון כוח אדם ישיר והתקשרות עם יועצים – 50 מיליון שקלים, כ-7% מהעלות הכוללת של הפרויקט".

ליקויי אבטחת מידע

בפברואר 2018 נמצאו שש חולשות באבטחת המידע בפרויקט תבל, ברמות חומרה שונות. "אף שמסמך תורת ההגנה קובע כי בדיקות אבטחת המידע יבוצעו לפני העלאת מערכות לאוויר, הביטוח הלאומי ביצע בדיקות חוסן לאחת מהמערכות יותר משנה אחרי שהיא עלתה לאוויר". בבדיקת חוסן שנעשתה בנובמבר 2018 נמצאו שלוש חולשות ברמות חומרה שונות. שתי חולשות מתוך השלוש כבר נמצאו בבדיקת החוסן שנעשתה בפברואר 2018. "בנובמבר 2018, כשמונה חודשים לאחר בדיקות החוסן הראשונות – עדיין לא תיקן הביטוח הלאומי את החולשות שעלו בהן… עליו לתקן במהירות המרבית כל ליקוי המתגלה בבדיקות".

במסגרת הליך סקר סיכונים שביצע הביטוח הלאומי לכל מערכות המידע בארגון, "מופו חלק מסיכוני התקשוב ואבטחת המידע, ולא נאמדו הסבירות והנזקים לכל סיכון, אף שחלק מהמערכות מכילות מידע רגיש".

"אף שהביטוח הלאומי יישם במסגרת הפרויקט כמה מערכות חשובות ומתקדמות, הן חלק קטן מהמערכות שתוכננו לפרויקט ב-2009. הדרך למימוש מלא של היעד העיקרי בפרויקט – עוד ארוכה", סיכם המבקר. "משהשקיע הביטוח הלאומי משאבים כה רבים בפרויקט, כ-755 מיליון שקלים וכעשר שנות עבודה, היה מצופה כי יחול שיפור ניכר בשירות לציבור בתחומי גמלאות עיקריים נוספים… צרכים אלה מקבלים משנה תוקף נוכח הסיכון הנובע מהשימוש בטכנולוגיות מיושנות ונוכח היעדר האפשרות להשתמש בכלים טכנולוגיים עדכניים. מצב זה עלול לפגוע ביציבות המערכות ואף בשירות למבוטחים… ראוי לבחון דרכים להרחבת שיתוף הפעולה בין הביטוח הלאומי לרשות התקשוב הממשלתי ולהעברת הידע המקצועי ביניהם… ראוי לבחון את הצטרפות הביטוח הלאומי לאתר gov.il – המאגד את כל השירותים והמידע הממשלתיים לאזרח, וכן שיתוף של מידע בין הביטוח הלאומי למשרדי הממשלה".

תגובת הביטוח הלאומי

מביטוח לאומי נמסר כי "… במסגרת הפקת הלקחים מדו"חות הביקורת והייעוץ בעבר, הוחלט ב-2019 להקים מינהלת לפרויקט, שתפקידה לתכלל את כל תכניות העבודה ולפקח עליהן. המינהלת החלה לפעול ברבעון האחרון של 2019, ובימים אלה היא משלימה את הפקת הלקחים בנושאי התפעול… הטלטלות שפקדו את הפרויקט גררו שינויים בתוכניות העבודה, עיכובים בלוחות הזמנים והסטות של תכולות בין גרסאות עוקבות. הנהלת הביטוח הלאומי מייחסת חשיבות עליונה לקידום הפרויקט, תבל הוא נדבך מרכזי במימוש החזון של המוסד לקידום תהליכים חוצי קצבאות, המושתתים על שקיפות הנתונים ועל הנגישות להם. המערכת משפרת את טיב ההחלטות המקצועיות של פקידי הביטוח הלאומי, ומאפשרת להטמיע במהירות את השינויים בחוק ואת הוראות ההנהלה הרפואית. המערכת חזרה לנתיב של פעילות שוטפת, ובתוך כך נעשה ארגון-מחדש של תחומים אחדים. ועדת ההיגוי של הפרויקט מתכנסת אחת לחודש ומקבלת עדכון מפורט לגבי הנעשה, נעשית ביקורת מתמדת על תקציב הפרויקט, ועל מצב המערכת… במערכות שפותחו עד כה התגלו תקלות רבות, ולכן צוות הפיתוח עסק בתיקונן ולא בפיתוח מערכות נוספות, דבר שגרם לעיכובים בלוחות הזמנים ולאי-עמידה בתכולות שתוכננו. ככל הנראה יימשך הפרויקט במתכונתו הנוכחית מעל לעשר שנים נוספות… הוחלט להקצות צוות ייעודי שיטפל רק בתקלות, הצוות החל לפעול ברבעון הרביעי של 2019… בימים אלה אנו עמלים על הכנת תכנית עבודה מפורטת לשנים 2021-2022. מינהלת הפרויקט תבנה תכנית עבודה רב-שנתית שתאפשר לגבש תכנון תקציבי ובקרה ארוכי-טווח לפרויקט… תוקנו כל הליקויים שנמצאו בבדיקות החוסן שנעשו בפברואר ובנובמבר 2018".