מחשבות על רגולציה 2.0

התופעה של צרכני חברות תקשורת ישראלים, הנתקלים בקשיים בבואם לממש זכויות המגיעות להם מכוח התנאים החלים על בעלי הרשיון, מוכרת בוודאי לכל אחד מאיתנו. יש לתופעה זו היבטים ומשמעויות רבים. אעסוק באחד מהם, הקשור לנושא הרגולציה המופעלת על שוק התקשורת, וביתר מיקוד: הבעייתיות המובנה במודל הרגולציה האנכית הקלאסית הנוהג בישראל.

במודל זה, המדינה, באמצעות מוסדות ייעודיים, קובעת את כללי המשחק לגופים המסחריים הפועלים באותה זירה מאוסדרת. הגופים המפוקחים מקבלים כללי "עשה ואל תעשה", הנכפים עליהם מלמעלה, והם נדרשים לפעול על פיהם. אמנם במציאות מתקיים תהליך מעט מורכב יותר של קבלת החלטות, שבמהלכו ניתנת לשחקנים בזירה האפשרות להשמיע את דעתם ולהשפיע על אופי ההחלטה שתתקבל, אולם עדיין מדובר בתהליך שבבסיסו הוא מלמעלה למטה (top down).

מטבעו של מודל כזה שהוא מייצר אתגרים גם בפני הרגולטור. מתוך שורת האתגרים, אנסה להצביע על ארבעה נושאים, שלטעמי הם המרכזיים שבהם.

הנושא הראשון קשור לסוגיית הפיקוח. עצם ההחלטה לבצע אין בה די ללא מנגנון אפקטיבי שיוודא את ביצועה בפועל (כל אחד מהקוראים מוזמן לנסות לשחזר כמה מההחלטות שהתקבלו אצלו בארגון והתנפצו אל חומת הכישלון רק משום שלא היה מנגנון שעקב כיאות אחר יישומן).

הפיקוח הוא תהליך דו-שלבי. ראשיתו בפעולות הכרוכות במעקב אחר היישום בשטח, בכלל זה קבלת דיווחים מהגופים המפוקחים, איסוף תלונות מן הציבור, הטיית אוזן קשבת לקולות הנשמעים במרחב הפעילות הרלוונטי, וכן הלאה דרכים שנועדו לשמר את "האצבע על הדופק". המשכו של התהליך לא פחות חשוב, והוא כולל שימוש בכלי ענישה והרתעה כלפי הגופים המפוקחים. בחלק מהמקרים מדובר בסנקציה כספית, אשר מפאת משמעותה מחייבת תהליך מעין שיפוטי של איסוף עובדות, קבלת תגובה ומתן אפשרות ערעור. כל מי שעסק אי פעם בניסיון לחלץ נתונים מגופים מפוקחים שאינם ששים לשתף פעולה יודע עד כמה מתסכלת יכולה להיות החוויה. המשמעות היא התמשכות תהליכים שאינה משרתת את טובת הצרכן. וכל זאת, עוד לפני שהזכרנו עתירות לבג"צ והתדיינויות משפטיות.

באופן רגיל, פעילות אכיפה אפקטיבית מחייבת הפניית תשומות נכבדות מצד הגוף המאסדר. בסיטואציה שבה פעילות זו נדרשת כדי לוודא ביצועה של החלטה שנכפתה על גוף מפוקח, מתחייבת הקצאת משאבים רבה עוד יותר. הדבר נכון במיוחד במציאות הישראלית – לפחות בתחום התקשורת, אם כי לא רק בו – שבה התעצבו כללי משחק התומכים בחיפוש נתיבים עוקפי רגולציה.

אתגר נוסף הטבוע במודל האנכי הוא, שהרגולטור נמצא במירוץ תמידי אחר ההתפתחויות בשוק הנתון לפיקוחו. הלכה למעשה, ברוב הזמן הוא מוצא עצמו בעמדת המגיב ולא היוזם, כשהוא נדרש לתת מענה לכשלים המתעוררים תוך כדי פעילותן של החברות בשוק המסחרי ולעובדות הנקבעות על ידן בשטח. ניתן למצוא לכך לא מעט דוגמאות בשוק התקשורת הישראלי, אסתפק באחת.

בחודשים האחרונים יושבת על המדוכה ועדה שמינה משרד התקשורת (ועדת חייק), שתפקידה להמליץ על דרכים ליצירת שוק סיטונאי בישראל. בקרוב היא צפויה לפרסם את המלצותיה הסופיות. למעשה, הוועדה כבר פרסמה המלצות ביניים בתחילת חודש מרץ השנה, לרבות המלצה לביטול ההפרדה המבנית וההפרדה בין תשתיות למתן שירותים. אלא שהמצב בפועל כבר אז היה, ש-"הסוסים ברחו מן האורווה". בישראל התגבשו ארבע קבוצות תקשורת גדולות, והסוגיה של הפרדה מבנית כבר הוכרעה על ידי כוחות השוק, לפחות הלכה למעשה. הרגולטור נתן לכך גושפנקא לאחרונה, כאשר אישר את המיזוג של סלקום ונטוויז'ן, לאחר שקודם לכן אישר לפרטנר לרכוש את 012-סמייל.

מכשול לא פחות קשה עלול להיווצר מכיוונו של מבחן התוצאה. קורה, כי החלטות היוצאות תחת ידיו של הרגולטור אינן מביאות לתוצאה המקווה. יכולות להיות לכך סיבות מגוונות, החל מכישלון באופן היישום, עבור במשתנים שלא נלקחו בחשבון, וגמור בהחלטות שעצם יסודן בטעות. ברי, כי מחירה של טעות עלול להיות לעתים הרסני מבחינת השוק ויש לנקוט בכל האמצעים האפשריים כדי למנוע אותה, או למצער לצמצמה. ואמנם, על פי רוב, הרגולטור נוקט בדרכים שונות במגמה לבחון ולתקף את החלטתו, לרבות באמצעות כלי השימוע, המאפשר קבלת התייחסויות מבעלי דעה ועמדה. ואולם, גם אם נעשה שימוש במנגנונים אלה, ההחלטה מתקבלת בסופו של יום על ידי הרגולטור, השוקל שיקולים מנקודת מבטו. לעתים, זווית ראייה אחרת והיגיון שונה יכולים להוביל לקבלת החלטה טובה יותר.

הבעיה הרביעית נוגעת לתחום פחות מדיד, אך לא פחות חשוב. זהו תחום שעניינו האווירה הנוצרת בשוק בין כלל השחקנים. אכיפה מלמעלה למטה של כללי משחק עלולה ליצור דינמיקה של עימות וחוסר אמון בין המפקח למפוקח. לא אחת עולה טענה מכיוונם של הגופים המפוקחים על כך, שהרגולטור אינו מבין את הקשיים שעמם הם מתמודדים ואינו קשוב למצוקותיהם. מן העבר השני, הרגולטור חושד בגוף הנתון לפיקוחו שהוא מבקש לסובב אותו בכחש. יובהר, כי תחושת החשד ההדדי מובנית בתוך הסיטואציה, ויותר מכך – ראוי שתהיה מידה של שוני באינטרסים בין מפקח למפוקח. עם זאת, אל לה לתחושה זו להתפתח לממדים שיפגעו בשיווי המשקל העדין הקיים במשוואה של רגולטור- גוף מפוקח.

האם יש דרך להתמודד עם האתגרים שהוצגו? הכיוון הרצוי הוא עיצוב מודל מורכב יותר מהמודל האנכי הכופה, מודל שהוא רב ממדי ומשלב אלמנטים של רגולציה משותפת. על כך במאמרים הבאים.

הכותב הינו מומחה לרגולציה, למכרזים ולפרויקטים בתחום התקשורת. הוא משמש כיועץ לחברות ולמיזמי תקשורת והיה חבר הנהלת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו.