מחשבות על רגולציה 2.0

במאמרים הקודמים הצגתי את הטענה האומרת שמודל השואב מעקרונות הרגולציה המשותפת (Co-Regulation) יכול להיות מנגנון יעיל להתמודדות עם חלק מהבעיות שמציב דגם הרגולציה הקלאסי. ניסיתי להדגים מדוע יישום מודל כזה הוא אינטרס הן של המפקח והן של המפוקח. המנגנון המשתף מנסה לנצל את היתרונות המצויים אצל כל אחד מהשחקנים בזירה, ובה בעת מבקש לנטרל חלק מהבעיות שמציבים המודלים הקוטביים של הרגולציה האנכית והרגולציה העצמית.

אין זה המקום להרחיב את הדיון בדגם הרגולציה העצמית (Self Regulation), שבה התעשייה מסדירה באופן עצמאי היבטים שונים של פעילותה. אציין רק, כי רעיון האסדרה העצמית סופג לא מעט ביקורת, בעיקר בשל הטענה שהוא משמש את התעשייה לשרת צרכים אינטרסנטיים ואיננו משרת את טובת הציבור. דוגמה טובה לאופן שבו מיושם מודל זה ולבעייתיות שהוא מעורר נמצאת במקרה של פרסום מונחה התנהגות (Online Behavioral Advertising) באינטרנט – טכניקה המנתחת את התנהגותו המקוונת של הגולש ושהיא עצמה חלק מהסוגיה הכוללת של פרטיות המשתמשים. תחום זה נתון למשטר אסדרה עצמית של תעשיית האינטרנט, המכוונת בעיקר על ידי האתרים המובילים בעולם, ונמצא כיום תחת מתקפה רבתי בשל טענות לפגיעה חמורה בפרטיות. בארצות הברית, למשל, נדרשה באחרונה נציבות הסחר הפדראלית (FTC) לבצע כמה מהלכים בניסיון לצמצם את הפגיעה באזרחים.

מהי, אם כן, רגולציה משותפת? הרעיון המכונן הוא לקיים שיתוף בהפעלת האסדרה בשוק באופן שהגופים המפוקחים נוטלים בו חלק פעיל לצד הגופים המפקחים. עקרונות האסדרה נקבעים במשותף ומתוך הסכמה הדדית בין השותפים לתהליך. השיתוף מתקיים לא רק בעצם יצירת הדיאלוג, אלא גם בכינונה של מסגרת תומכת המאפשרת אותו. הכוונה היא ליצירתו של מנגנון מנוהל, עם תהליך סדור של קבלת החלטות ועם כללים מוגדרים לכל שלביו, לרבות אופן ביצוע ההסכמות והדרכים לאכיפתן.

נכונות משותפת לפיקוח

עוצמתו הגדולה ביותר של המודל המשולב טמונה בעצם ההסכמה המשותפת של המפקח והמפוקח לקיים את משטר האסדרה. הנכונות המשותפת אמנם כופה על הצדדים ליישם מידה של פשרה וגמישות, אולם מרגע שנתגבשה הסכמה כולם נרתמים אליה מרצון ומקפידים על קיומה. דוגמה לחוזקו של המודל ניתן למצוא במנגנון האסדרה המשותפת היחיד שיושם, עד כה, בישראל – האסדרה של הפרסומות בשידורי הטלוויזיה המסחריים. במקרה זה חברו הגוף המפקח – הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו – והשחקנים בשוק הפרסום לקביעה משותפת של הרף האתי הראוי בתשדירי פרסומת. השיתוף של משרדי הפרסום והמפרסמים ביצירת המנגנון הביא מאז יישומו בשנת 2006 לשקט תעשייתי יחסי בגזרה שעד אז הייתה לוהטת ומרובת חיכוכים.

היכולת להגיע להסכמה משותפת בין השותפים לתהליך אינה פשוטה כלל ועיקר. היא דורשת מהצדדים לבוא לשולחן מתוך כוונה כנה ורצון להגיע אל המכנה המשותף. היכולת לאתר מרחבי גמישות בצד השני ובאותה מידה להבין את מגבלותיו ומצוקותיו מחייבת מיומנות ויכולת לקיים דיאלוג אמיתי. חשוב להדגיש שהדיאלוג נדרש לא רק בין מפקח למפוקח, אלא גם בין גופי הפיקוח השונים לבין עצמם. בחלק לא מבוטל של המקרים, יש יותר מרגולטור אחד שהשתתפותו בתהליך מחויבת המציאות. די אם נזכיר, כי רק ברמה המקצועית יש בשוק התקשורת הישראלית שלושה גופי אסדרה רשמיים, וזאת עוד לפני שמנינו את משרדי הממשלה הרלוונטיים ורשויות נוספות. למרות הבעייתיות המובנית בסיטואציה, חשוב להרחיב את מספר המשתתפים התורמים לתהליך. כרוחב היריעה, כך תוקף ההסכמה.

אף, כי מדובר בדיאלוג, אין להתעלם מכך שהצדדים לתהליך אינם מגיעים מעמדה שווה. לרגולטור יש יתרון מסוים הנובע משתי עובדות יסוד: הוא זה שמעניק מסמכותו לתהליך והוא זה שאמון על ייצוג האינטרס הציבורי. כפי שהדגשתי במאמר הקודם, המחויבות לאינטרס הציבורי ותחושת האחריות החברתית חייבות להיות עקרונות מנחים, שאחרת יבוא שכרנו בהפסדנו. עם זאת, האינטרס הציבורי רחב דיו כדי שיכיל בין כנפיו מרחבי הידברות ופתרונות. האינטרס הציבורי צריך להיבחן במובנו הרחב ובהסתכלות ארוכת טווח.

עליונותו של האינטרס הציבורי מחייבת גם את קיומו של עקרון השקיפות. ניהולו של תהליך הידברות שקוף חיוני להשגת המטרה, באשר יש בו כדי למתן חששות טבעיים בין הצדדים לבין עצמם ובינם לבין הציבור הרחב. וגם בעניין זה אפשר לומר, כי כמידת השקיפות כך תוקף ההסכמה.

יישומו של מנגנון אסדרה משותף אינו אוטומטי ולא כל נושא יכול להתאים לסוג כזה של שיח והסכמות. יש נושאים שלא יגיעו לדיון משותף: למשל, נושאים שרלוונטיים רק לאחד השחקנים או נושאים שיש בהם תחרות עסקית במידה שמונעת ליבון משותף. מאליו מובן שהמודל חייב לעמוד בהוראות למניעת הגבלים עסקיים, כמו גם בכל דין אחר. נושאים שלא יתאימו למנגנון המשותף ימשיכו להיות מטופלים ומוכרעים בשיטות האסדרה האחרות, ובכל מקרה, אין מנגנון זה אמור לבוא במקום תהליכים שוטפים של שיח בין הרגולטור לכל אחד מן הגופים המפוקחים. אחת המשימות הראשונות שיעמדו בפני מי שיבקש להטמיע את מודל הרגולציה המשותפת תהיה לאתר את הנושאים המתאימים לבוא בשעריו. הצלחה בכך יכולה במידה רבה לסלול את הדרך להצלחת התהליך כולו.

הכותב הינו מומחה לרגולציה, למכרזים ולפרויקטים בתחום התקשורת. משמש כיועץ לחברות ולמיזמי תקשורת, היה חבר הנהלת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו.