המבקר: חריגות משמעותיות בפרויקט ה-IT הענק בביטוח הלאומי – שעלו עשרות מיליונים

"תבל", פרויקט המחשוב הגדול והמקיף ביותר במוסד לביטוח לאומי, חרג בעשרות רבות של אחוזים בהיקפיו התקציביים, בסדרי גודל של עשרות מיליוני שקלים. כמו כן, נרשמו עיכובים משמעותיים בלוחות הזמנים – כך קובע מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא.

דו"ח מבקר המדינה 65-ג' פורסם היום (ג') אחר הצהריים ועוסק בין היתר בפרויקט "תבל", שכולל בניית תשתית טכנולוגית מודרנית ושדרוג הדרגתי של כלל מערכות ה-IT של המוסד לביטוח לאומי, בתחומי הליבה (גמלאות וגבייה) והמטה (משאבי אנוש, כספים ולוגיסטיקה).

הפרויקט אושר על ידי מינהלת המוסד בדצמבר 2009. זו קבעה שתוקם לו ועדת היגוי, שבין חבריה נמנו סמנכ"ל מינהל התקשוב ומערכות המידע במוסד (תמ"מ) ומנהלת הפרויקט. היעד המרכזי של "תבל" הוא מימוש תפיסת "המבוטח במרכז", תוך שימת דגש על מיצוי זכויותיו. זאת, באמצעות יישום מערך מידע אינטגרטיבי הכולל תשתית נתונים מרכזית ואחידה שתספק מבט כולל על המבוטח.

על פי המבקר, הפרויקט תוכנן להימשך 11 שנים – מתחילת 2010 ועד סוף 2020 – ונחלק לארבעה שלבים. התקציב המקורי המתוכנן לפרויקט כולו היה 477 מיליון שקלים. בינואר 2010 הוא גדל ל-510 מיליון שקלים ובספטמבר 2011 גדל התקציב פעם נוספת ל-647 מיליון – כ-36% יותר מהתקציב המקורי.

עוד מציין המבקר כי שלב א' תוכנן להימשך שלוש שנים וחצי – מינואר 2010 עד יוני 2013. אלא שנכון למועד סיום הביקורת (אוגוסט 2014), נדחה מועד הסיום המתוכנן שלו לאוקטובר 2015 – עיכוב של יותר משנתיים ביחס למועד הסיום המקורי. תקציב השלב גדל מ-127 ל-240 מיליון שקלים – זינוק של כ-89%. "על פי הערכת תמ"מ, עד מועד סיום שלב א' ייתכן שתקציב שלב זה יגדל אף יותר, לכ-270 מיליון שקלים", כותב השופט בדימוס שפירא.

בפרק הליקויים העיקריים מציין המבקר כי תמ"מ בחן שתי חלופות מרכזיות: פתרון המבוסס על חבילת תוכנה קיימת ופיתוח עצמי – החלופה שנבחרה. "תמ"מ לא בחן חלופה לפיתוח המערכת באמצעות מיקור-חוץ, אף שמדובר בדרך נפוצה ומקובלת לפיתוח תוכנה במגזר הממשלתי ולמרות העובדה שמדובר בהחלטה יסודית, שנוגעת לפיתוח כלל מערכות המחשוב של המוסד ולשדרוגן בהיקף של מאות מיליוני שקלים", כך המבקר.

עוד הוא מציין כי אומדן העלות לאחת החלופות היה חסר. "עקב כך, נפגעה יכולתם של מקבלי ההחלטות להשוות באופן מהימן בין החלופות", נכתב.

חריגות בולטות. המוסד לביטוח לאומי

המבקר מוסיף כי "המוסד לביטוח לאומי הציג את התוכנית הרב שנתית של הפרויקט לוועדה המרכזית לתקשוב במשרד האוצר בינואר 2011, כ-10 חודשים לאחר תחילתו, ולאחר שכבר הושקעו כ-10 מיליוני שקלים בתשתיות וברכש לצרכי הפרויקט, וגויסו עבורו כ-30 עובדים".

עשרות מיליוני שקלים – והוועדה בקושי דנה

על פי שפירא, מעורבות ועדת ההיגוי בפרויקט הייתה חלקית ביותר: "ב-2011 התכנסה ועדת ההיגוי רק פעם אחת – בחודש יוני, אף שהחליטה להתכנס בתדירות רבעונית ואף שאז חלו שינויים משמעותיים בפרויקט, כגון הגדלת תקציבו ב-137 מיליון שקלים (27%). אלה שינויים שוועדת ההיגוי לא הייתה יכולה לתת עליהם את הדעת".

ליקוי נוסף עליו מצביע המבקר הוא ש-"מנהל תמ"מ לא הביא לבחינת ולאישור מינהלת המוסד את הגדלת תקציב הפרויקט בעשרות מיליוני שקלים – בניגוד לנוהל המחייב לקבל את אישור ועדת ההיגוי במקרה של הגדלת תקציב הפרויקט ביותר מ-10%, אף שמדובר בעדכון משמעותי בהיקף הכספי הכולל של הפרויקט. נמצא כי התקציב הרב שנתי של הפרויקט היה נומינלי, לא כלל רזרבה להתייקרויות של 74 מיליון שקלים ולא שיקף את התמונה המלאה לגבי כלל העלויות הצפויות לפרויקט. מ-2012 ועד 2013 הגדיל תמ"מ את התחזית לחריגה בתקציב שלב א' שלוש פעמים, בסכום מצטבר של 70 מיליון שקלים, וכן הגדיל את התחזית לחריגה מלוח הזמנים של שלב א' ל-18 חודשים. מנהל תמ"מ לא הציג לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים הסבר מלא ומפורט בדבר הגורמים לתחזית החריגה האמורה בתקציב ובלוח הזמנים. גם הגורמים המפקחים לא דרשו לקבל הסבר מפורט לחריגה מהתקציב, אף שמדובר בחריגה של עשרות מיליוני שקלים, ולא בחנו את השפעתה על התוכנית הכוללת של הפרויקט".

המבקר אף קובע כי "תמ"מ מסר לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים דיווח מאוחד של תקציבי פרויקטי הליבה וה-ERP, אף שמדובר בפרויקטים שונים, שהוגדרו להם מועדים שונים לעלייה לאוויר ומנוהלים על בסיס תוכניות עבודה נפרדות. כתוצאה מכך, לא ניתן היה לפקח באופן נאות על התקציב המתוכנן לכל פרויקט בנפרד ועל ביצועו".

על פי המבקר, "מאישור הפרויקט ב-2009 ועד ל-2014 הוכנסו שינויים רבים בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו ולמרות זאת, לא ביצע תמ"מ ניתוח כדאיות מעודכן וממילא לא הציג אותו בפני ועדת ההיגוי, ועדת הכספים ומשרד האוצר. תמ"מ הוציא דו"ח ראשון בנושא הבטחת האיכות בפרויקט ה-ERP רק ביולי 2014 – יותר מארבע שנים לאחר תחילת הפרויקט".

כשלים – גם בניהול תוכנית העבודה של הפרויקט

"נמצא כי תמ"מ התקדם בביצוע שלב א' בלא שהייתה בידיו תוכנית עבודה מפורטת ליישום שלב זה בכללותו", קובע המבקר. "תמ"מ לא הביא לבחינת הגורמים המפקחים ולאישורם תוכנית עבודה מפורטת לכל שלב א', כנדרש בנהליו, למרות הערות חוזרות ונשנות של ועדת הכספים ושל היועץ מטעמה. כך, לא ניתן היה לפקח באופן מיטבי על ניהול הפרויקט, לרבות בקרה אחר תקציבו ולוח הזמנים שלו".

שפירא אף מציין כי "מנהלת הפרויקט לא הביאה לבחינת ועדת ההיגוי את השינויים בתכולות שלב א' בתחומי המטה והתשתית, בהיקף של מיליוני שקלים, וממילא לא ביקשה את אישורה לשינויים אלה. כך, תמ"מ החליט ב-2011 על פיתוח מערכת 'מבוטח' חדשה ב-'תבל' שלא לפי התוכנית המקורית, לפיה יש להשתמש במערכת 'מבוטח' הקיימת. תמ"מ לא הביא את החלטתו לבחינת ועדת ההיגוי ו-ועדת הכספים ולאישורן; לא הכין השוואה כוללת בין החלופות למערכת 'מבוטח' לפי עלות לעומת תועלת; לא בחן את ההשפעות על התקציב של החלטתו לפתח מערכת חדשה בהשוואה לתקציב שאושר עבור עדכון המערכת הקיימת, ולא בחן כיצד תשפיע ההחלטה על לוח הזמנים של הפרויקט, כנדרש בנהליו".

מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא. צילום: קובי קנטור

עוד מצא המבקר ליקויים בתהליך אפיון הפרויקט, לרבות אי פרסום כתבי מינוי לצוותי האפיון, אי אישור מסמכי האפיון על ידי הלקוחות, שינויים באפיונים לאחר שהכנתם כבר הסתיימה ואי ביצוע תהליך מסודר של הפקת לקחים לגבי הסיבות לשינויים אלה. "תמ"מ לא תיאם בין תוכנית השיפורים והשינויים (שו"שים) השנתית של המערכות הקיימות המיועדות להחלפה בשלב א' לתוכנית העבודה של אותן המערכות ב-'תבל'", נכתב. "מדובר באי תיאום שעלול ליצור פער בין המערכות הקיימות למערכות שפותחו ולחייב ביצוע התאמות לאחר העלייה לאוויר".

עוד תחום בו מצא המבקר ליקויים הוא גיוס העובדים לצורך הפרויקט. "במועד אישור הנוהל המקוצר (לגיוס עובדים – י.ה.) לא בחנה ועדת המכרזים את ההשפעה הכספית של הוויתור על הבקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים, אף שעלות העסקת העובדים היא המרכיב העיקרי בתקציב הפרויקט – 505 מיליון שקלים, ובניגוד לתקנות חובת המכרזים", נכתב.

ההמלצות העיקריות

השופט בדימוס שפירא ציין כי "על המוסד לתקן את הליקויים שצוינו בדו"ח; להקפיד שוועדת ההיגוי תתכנס בתדירות שתאפשר בקרה מיטבית על ביצוע הפרויקט; להקפיד שהנהלת הפרויקט תביא לבחינתן ולאישורן של ועדת ההיגוי ו-ועדת הכספים שינויים בתקציב הפרויקט, בלוח הזמנים ובתכולה הכוללת שלו, תוך הסבר מפורט לכל שינוי ולהשפעותיו על תוכנית העבודה הכוללת של הפרויקט ועל תקציבו; לבצע תחקור והפקת לקחים עקב השינויים הניכרים והתכופים שחלו בתקציב הפרויקט; להעביר לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים נתונים נפרדים לפרויקט הליבה ולפרויקט ה-ERP בנושאי התכנון והביצוע התקציביים; להכין תוכנית רב שנתית מעודכנת לפרויקט כולו וניתוח כדאיות מעודכן, ולהציגם לוועדת ההיגוי, לוועדת הכספים ולמשרד האוצר; להביא לאישור הגורמים המפקחים תוכנית עבודה מפורטת ומלאה לשלב א' של הפרויקט, ובכלל זה פירוט של כל המשימות עד למועד העלייה לאוויר; להציג תוכנית עבודה מפורטת לשלב ב'; להוציא כתבי מינוי לצוותי האפיון בפרויקט ולוודא שיתקבלו אישורים בכתב למסמכי האפיון; לנהל ולבקר באופן מסודר שינויים באפיונים מפורטים, ולהפיק לקחים משינויים מהותיים באפיונים לאחר שהכנתם הסתיימה; לתאם בין תוכנית השו"שים השנתית של המערכות הקיימות לתוכנית העבודה של המערכות המקבילות ב-'תבל'; ולגייס עובדים לפרויקט בתהליך שכולל בקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים".

"נוכח חשיבותו של הפרויקט, היקפו הכספי הנרחב כל כך ומורכבותו, על המוסד לביטוח לאומי לפעול לאלתר לתיקון הליקויים המפורטים", סיכם המבקר.

תגובת המוסד לביטוח לאומי

בתגובה למבקר, נכתב בדו"ח כי "לדברי תמ"מ, העיכוב בלוח הזמנים של שלב א' והגידול בתקציבו נגרמו, בין היתר, בשל עיצומים של ועדי העובדים במוסד, שבעטיים עוכב הפרויקט לפרק זמן מצטבר של כחצי שנה. עיכוב זה גרם, לפי תמ"מ, תוספת של כ-25 מיליון שקלים לעלות". בוועד העובדים דחו את הטענה ומסרו כי הסכום בו נקב תמ"מ אינו נכון.

עוד טען המוסד לביטוח לאומי כי "נבחנו היתרונות והחסרונות של כל חלופה וכי הוא משוכנע שהחלופה שנבחרה לא גררה חריגה מלוח הזמנים ומהתקציב, אלא אף הובילה לקיצור בזמנים ולחיסכון כספי. לו נבחרה החלופה האחרת, הייתה תוספת עבודת האפיון והפיתוח גדולה בהרבה".

המוסד אף ציין כי "בפרויקט פיתוח תוכנה בהיקף כה גדול לא ניתן להימנע משינויים בדרישות ובאפיונים. היקף ההשקעה באפיון השינויים זניח לעומת כלל ההשקעה בפרויקט".